Chiny walczą z USA i UE o status gospodarki rynkowej – analiza problemu

695

Z dniem 11 grudnia 2016 roku, w którym wygasł podpunkt (a)(ii) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL) do Światowej Organizacji Handlu (WTO), Państwo Środka rozpoczęło walkę o przyznane ich gospodarce statusu gospodarki rynkowej (market economy status, MES).

Już następnego dnia po wygaśnięciu wyżej wymienionego punktu, Chiny zapoczątkowały procedurę rozwiązywania sporów WTO (która notabene trwa średnio od 3 do 5 lat). Zwróciły się z prośbą o konsultację do Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej w sprawie obowiązujących u nich metodologii, wykorzystywanej przy określaniu tak zwanej wartości normalnej (pozwalającej określić czy w przypadku postępowania antydumpingowego należy na danego eksportera nałożyć środki antydumpingowe).

Chińska Republika Ludowa na podstawie wygaśnięcia podpunktu (a)(ii) domaga się przywilejów zwyczajowo związanych z posiadaniem statusu gospodarki rynkowej. Dokładniej chodzi o obliczanie wartości normalnej na podstawie standardowej metodologii, która została określona w przepisach WTO, a nie metodologii alternatywnej, której podstawą prawną w przypadku USA i UE jest punkt (a) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego ChRL do WTO. Chiny chcą w lekkim uproszczeniu automatycznego przyznania im MES.

Poniższa analiza skupi się na kilku kwestiach:

•    po pierwsze – na podstawie porządku prawnego WTO zostanie przedstawione czym jest status gospodarki rynkowej,
•    po drugie – jak paragraf 15 protokołu akcesyjnego ChRL do WTO [zwłaszcza punkt (a) i (d)] wpływa na status prawny Chin w postępowaniach antydumpingowych,
•    po trzecie – jakie byłyby skutki przyznania MES Chinom dla gospodarki UE i USA,
•    po czwarte – jakie konsekwencje wynikają z wygaśnięcie podpunkt (a)(ii) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego Chin do WTO w postępowaniach antydumpingowych,
•    oraz po piąte – czy obecnie zaskarżone w WTO przez Chiny procedury postępowania antydumpingowego w USA i UE są sprzeczne z prawem międzynarodowym.

Status gospodarki rynkowej MES w porządku prawnym WTO

W systemie prawnym WTO nie istnieje explicite coś takiego, jak status gospodarki rynkowej. Wstępujący współcześnie podział gospodarek według takiej kategorii opiera się na obecnych w porządku prawnym WTO trzech przesłankach:
•    na punkcie 2, odnoszącym się do artykułu VI Ogólnego Układu w Sprawie Ceł i Handlu (GATT) w Aneksie I do GATT – „Uznaje się, że w przypadku importu z państwa, które posiada całkowity lub zasadniczo całkowity monopol na handel oraz w którym wszystkie krajowe ceny są wyznaczane przez rząd, mogą wystąpić wyjątkowe trudności w ustaleniu porównywalnych cen dla celów zawartych w paragrafie 1 [artykułu VI GATT, czyli sposobu ustalenia wartości normalnej przy postępowaniu antydumpingowym] i w takich przypadkach importujące umawiające się strony mogą uznać za konieczne wzięcie pod uwagę możliwości, że ścisłe porównanie z krajowymi cenami z takiego państwa nie zawsze musi być właściwe” (tłumaczenie własne; nawias kwadratowy dodany przez autora);
•    na punkcie 2.2 artykułu 2 Porozumienia Antydumpingowego WTO (Anti-Dumping Agreement), który poświęcony jest ustaleniu wystąpienia dumpingu – „W przypadku, gdy na rynku wewnętrznym państwa eksportującego nie występuje sprzedaż produktów podobnych, przeprowadzana w zwyczajnych warunkach handlowych lub gdy ze względu na szczególną sytuację rynkową, lub ze względu na niski poziom sprzedaży na wewnętrznym rynku państwa eksportującego, to zwykłe porównanie cen sprzedaży byłoby niepoprawne. Margines dumpingowy w takiej sytuacji powinien być ustalany za pomocą porównania ceny podobnego produktu eksportowanego przez stosowne do sytuacji trzecie państwo (…)” (tłumaczenie własne);
•    na podstawie protokołów akcesyjnych do WTO – w tym protokołu Chińskiej Republiki Ludowej.

Rozpatrując pierwsze dwie możliwości, tak zwana „szczególna sytuacja rynkowa” interpretowana jest w zgodzie z opisem z Aneksu I do GATT. Ergo pierwsze dwa przypadki rozumieją tak samo warunki zezwalające na używanie niestandardowej metodologii obliczania wartości normalnej. Definicja warunków zawartych w tych punktach jest jednak wyjątkowo restrykcyjna co do możliwości jej wykorzystania. Jeśli członkowie WTO mieliby do dyspozycji tylko dwie pierwsze podstawy prawne do uargumentowania wykorzystywania alternatywnej metodologii wobec obliczania wartości normalnej dóbr lub usług z Chin, to ChRL z łatwością mogłaby wykazać, iż jej gospodarka nie spełnia warunków przewidzianych takimi zapisami. Powinna być zatem traktowana jak państwo o statusie gospodarki rynkowej.

Przechodząc do trzeciej możliwości, czyli zapisów dotyczących postępowań antydumpingowych w protokołach akcesyjnych, są one tak naprawdę wyjątkami od ogólnych reguł zawartych w porządku prawnym WTO. W przypadku ChRL mają one najważniejsze znaczenie.

Paragraf 15 protokołu akcesyjnego ChRL do WTO

Dla uzasadnienie stosowania innej metodologii przy postępowaniu antydumpingowym dla Chin największe znaczenie ma protokół akcesyjny, warto zatem przeanalizować jego zapisy.

Spór na arenie WTO pomiędzy ChRL, UE i USA oparty jest na odmiennym rozumieniu zapisów protokołu akcesyjnego. Sednem tego sporu jest paragraf 15, którego tytuł brzmi „Porównywanie Cen w Określaniu Subwencji i Dumpingu”.

Paragraf ten składa się ze wstępu, czterech punktów, z których jeden ma dwa podpunkty. Najważniejszymi dla zrozumienia sporu w WTO jest punkt (a) i jego dwa podpunkty oraz punkt (d).

Punkt (a) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego do WTO Chin stwierdza, iż importerzy-członkowie WTO, porównując ceny przy ustalaniu wartości normalnej dla Chin, mogą stosować zarówno wewnętrzne ceny lub koszty produkcji dla badanego sektora. Mogą też stotoswać metodologię, która nie jest ściśle związana z porównaniem cen lub kosztów produkcji w Chinach na przewidzianych w dwóch podpunktach zasadach:

Podpunkt (i) stwierdza, że jeśli producent, będący podmiotem postępowania antydumpingowego, może precyzyjne wykazać, iż warunki gospodarki rynkowej dominują w jego sektorze, to członkowie WTO muszą stosować metodologię standardową.

Podpunkt (ii) z kolei pozwala członkom WTO na zastosowanie innej metodologii, jeśli taki producent nie jest w stanie wykazać, że działa w sektorze, w którym dominują warunki gospodarki rynkowej (ten podpunkt wygasł w dniu 11 grudnia 2016 r.).

Punkt (d), który również jest kluczowy dla zrozumienia sporu w WTO, zawiera kilka postanowień. W przypadku gdy Chiny dowiodą, że w zgodzie z wewnętrznym prawem państwa importującego spełniają warunki gospodarki rynkowej, to cały punkt (a) przestaje z takim państwem w kontaktach handlowych obowiązywać. Co więcej, stwierdza on, że w każdym wypadku zapisy podpunktu (a)(ii) wygasają po 15 latach od akcesji Chin do WTO. Dodatkowo podpunkt ten ponownie podkreśla, że jeśli Chiny udowodnią w zgodzie z wewnętrznym prawem państw importerów, że warunki gospodarki rynkowej dominują w danym sektorze chińskiej gospodarki, to zapisy dotyczące gospodarki niewolnorynkowej punktu (a) nie będą obowiązywać w stosunku do takiego sektora.

Odchodząc na chwilę od problemu wygaśnięcia podpunktu (a)(ii) należy podkreślić, że protokół akcesyjny nadawał (to czy nadal nadaje jest kwestią sporną) prawo członkom WTO do stosowania alternatywnej metodologii przy określaniu wartości normalnej dla chińskich produktów, jeśli producent z Chin nie był w stanie udowodnić warunków gospodarki rynkowej w swoim sektorze. Dodatkowo warto zauważyć, że same warunki gospodarki rynkowej nie są zdefiniowane przez WTO, ale zapisy protokołu pozwalają importerom na samodzielne określenie ich w prawie wewnętrznym.

Skutki przyznania MES Chinom dla gospodarki UE i USA

Zanim skupię się na potencjalnych rozstrzygnięciach, warto uzmysłowić sobie, jaki byłby skutek automatycznego przyznania MES Chinom.

Dogłębnej analizy problemu potencjalnego wpływu przyznania statusu gospodarki rynkowej dla Chin na rynek wewnętrzny dokonano w UE. Pomimo braku podobnej analizy w USA, to wnioskując z faktu, że Stany zwyczajowo nakładają wyższe cła antydumpingowe na Chiny niż UE (średni poziom takich ceł w latach 2002-2015 wynosił 162%, podczas gdy w UE jest to zaledwie 43%) można spodziewać się, iż zmiana obecnej metodologii obliczania wartości normalnej wpłynęłaby mocniej na USA niż UE.

Według obliczeń Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), francuskiego instytutu analizującego gospodarkę międzynarodową, nadanie MES Chinom mogłoby przyczynić się do wzrostu wartości importu produktów przemysłowych z Chin do UE o ponad 9 procent (bieżące ceny z uwzględnieniem podatków). Dziewięć procent nie wydaje się być dużym problemem, jednak gdy przełoży się ten udział na wartość pieniężną okaże się, że wartość eksportu produktów chińskich do UE wzrośnie o ponad 32 miliardy euro. Potencjalnie sam wzrost eksportu z Chin do UE nie jest rzeczą złą, jednakże według francuskiego instytutu przyznanie MES Chinom może spowodować obniżenie wartość wewnętrznej produkcji przemysłowej w UE o ponad 23 miliardy euro. Taki rozwój wydarzeń może drastycznie odbić się na niektórych gałęziach gospodarki unijnej.

Inna analiza, która została wykonana zewnętrznie dla Komisji Europejskiej (KE) w 2016 roku, zbadała potencjalny wpływ przyznania MES ChRL na europejski rynek pracy. W raporcie podsumowującym przeprowadzone analizy KE wskazała, że liczba miejsc pracy, które są bezpośrednio zagrożone takim scenariuszem, waha się od 117 do 175 tys. Dodatkowo, jeśli uwzględni się niebezpośrednie oddziaływanie MES, liczba ta może wzrosnąć do ponad 200 tys. Według danych uzyskanych z przeprowadzonego badania, proporcjonalnie najbardziej narażonymi państwami będą: Czechy, Słowacja, Słowenia, Rumunia, Węgry oraz Polska (w naszym kraju może ubyć ponad 20 tys. miejsc pracy). Sektory, na które potencjalnie najbardziej wpłyną negatywne skutki MES dla Chin, to przemysł ceramiczny, stalowy, przetwórstwa aluminium i szkła oraz sektor produkcji maszyn elektrycznych.

Wygaśnięcie podpunktu (a)(ii) paragrafu 15 – skutki prawne

Co do znaczenia wygaśnięcia podpunktu (a)(ii), występują odmienne opinie. Chiny upatrują w tym fakcie możliwości zakończenia posługiwania się całym punktem (a), jako podstawy prawnej do stosowania odmiennej metodologii w obliczaniu wartości normalnej. Mają ku temu zresztą pewne powody.

Najważniejszym z nich jest już wydany w sprawie DS397 raport Ciała Apelacyjnego WTO (2011 r.), w którym organ ten stwierdził (w stosunku do punktu (d) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego), że wraz z upłynięciem przewidzianej w tym punkcie cezury czasowej cały punkt (a) straci ważność.

Skoro państwa-importerzy mogą według punktu (a) stosować inna metodologię, ale na podstawie zasad przewidzianych w podpunktach, to w przypadku, gdy jedna z tych zasad wygasa, szczególnie, gdy ta zasada explicite określa prawo członków WTO do stosowania innej metodologii, to można domniemywać, że pozostawienie tylko zasady z podpunktu (i) nie ma racji bytu i cały punkt (a) powinien przestać obowiązywać. W takiej sytuacji państwa członkowskie WTO, aby stosować inną niż standardowa metodologię, musiałyby udowodnić, iż Chiny spełniają warunki we wspomnianym już Aneksie I do GATT, co ze względu na wymogi w nim występujące byłoby niezwykle trudne.

Z drugiej jednak strony chińska interpretacja nie jest pozbawiona wad. Na kilka z nich wskazuje Bernard O’Connor z NCTM, dużej międzynarodowej kancelarii prawniczej. Doszedł on do wniosku, że wygaśnięcie podpunkt (a)(ii) ostatecznie nie wywiera żadnego skutku na status Chin czy prawa importerów do stosowania odmiennej metodologii.

W swojej analizie O’Connor słusznie zauważył, iż punkt (d) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego rozróżnia sytuacje, w której cały punkt (a) przestaje obowiązywać, a przypadek, w którym nie obowiązuje tylko podpunkt (a)(ii). Skoro w zapisach protokołu istnieje wyraźne rozgraniczenie co do partykularnych części paragrafu 15, to domniemanie, że pozostawiony punkt (a) oraz zasada z podpunktu (a)(i) nie ma racji bytu bez podpunktu (a)(ii), jest w jego opinii nieuzasadnione.

Według O’Connora jedyną implikacją z wygaśnięcia podpunktu (a)(ii) jest pozostawienie wyboru państwom importującym, z jakiej metodologii będą korzystać, gdy chińscy producenci nie są w stanie udowodnić warunków gospodarki rynkowej w ich sektorach produkcji. Wyboru, który przed wygaśnięciem podpunktu (a)(ii) i tak te państwa miały.

Obie powyższe interpretacje wydają się być niepoprawne. Nie można domniemywać, iż zarówno wygaśnięcie podpunktu (a)(ii) wpływa na cały punkt (a), jak i nie można argumentować, iż wygaśnięcie punktu (a)(ii) na nic nie wpływa. Najbardziej przemyślaną z możliwych interpretacji jest koncepcja, że wraz z wygaśnięciem podpunktu (a)(ii), ciężar udowodnienie tego, czy chińscy eksporterzy spełniają warunki gospodarki rynkowej, przechodzi z tegoż eksportera na państwa importujące.

Wniosek taki można wysnuć na podstawie kilku argumentów:
•    po pierwsze – należy zauważyć, że większość punktu (a) i cały punkt (d) protokołu akcesyjnego ChRL do WTO nie przestaje obowiązywać, a członkowie WTO w dalszym ciągu mają prawo do zdefiniowania warunków przyznania MES dla Chin na podstawie swojego prawa wewnętrznego, a nie na podstawie Aneksu I do GATT czy Porozumienia Antydumpingowego WTO;
•    po drugie – państwa członkowskie WTO definitywnie tracą prawo do stosowanie alternatywnej metodologii obliczania wartości normalnej, gdy chiński producent nie będzie w stanie udowodnić, że w jego sektorze dominują warunki gospodarki rynkowej;
•    po trzecie – w związku z tym, że państwa-importerzy tracą prawo do wymagania od producentów udowodnienia warunków gospodarki rynkowej, to członkowie WTO muszą postępować w zgodzie z procedurami zawartymi w Aneksie I do GATT oraz w Porozumieniu Antydumpingowym (procedurami co do wykazania odstępstw od wolnego rynku, ale nie samej definicji takich odstępstw). Oznacza to, że wykazanie uzasadnienia zastosowania odmiennej metodologii na danym producencie leży po stronie państwa importującego, a nie eksportera.

To, jakie rozwiązanie, co do wpływu wygaśnięcia podpunktu (a)(ii) paragrafu 15 protokołu akcesyjnego w swoim raporcie wyda organ WTO, nie jest oczywiste. Według przeprowadzonej analizy najbardziej odpowiednim rozwiązaniem jest to ostatnie. Z drugiej strony, uwzględniając, że raport z 2011 roku wspiera zupełnie odmienne rozumienie problemu (choć nie jest on wiążący dla aktualnego postępowania), utrzymanie wcześniejszej decyzji jest również prawdopodobne.

Procedury postępowania antydumpingowego w USA i UE a potencjalne rozwiązania

Podsumowując, warto odnieść się do potencjalnych rozwiązań spornej kwestii w odniesieniu do aktualnie obowiązujących procedur antydumpingowych w UE i USA.

Jeśli Organ Rozwiązywania Sporów WTO (Dispute Settlement Body) stwierdzi, że wygaśniecie podpunktu (a)(ii) protokołu akcesyjnego oznacza zakończenie możliwości stosowania metodologii alternatywnej, to zarówno procedury antydumpingowe w USA i UE są sprzeczne z porządkiem prawnym WTO.

Jeśli WTO zadecyduje, iż wygaśniecie zapisów z protokołu skutkuje zmianą wykazania dowodu dominacji warunków gospodarki rynkowej w danych sektorach chińskiej gospodarki z producentów na państwa importujące, to tylko obecne prawo UE jest niezgodne z prawem międzynarodowym, gdyż w dalszym ciągu wymusza takie zachowania na podstawie swoich zapisów (w USA według The Tariff Act of 1930 to Departament Handlu lub Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Handlu Międzynarodowego mają obowiązek weryfikacji przedsiębiorców).

Ostatecznie, jeśli raport WTO stwierdzi, że wygaśniecie podpunktu (a)(ii) nie zmienia sytuacji prawnej Chin, to zarówno prawo unijne i amerykańskie nie będzie niezgodne z prawem międzynarodowym.

Cała sprawa jest niezwykle techniczna i wymaga dogłębnej analizy prawnej. Skutki bezrefleksyjnego przyznania MES dla Chin mogą okazać się głęboko dolegliwe dla niektórych gałęzi przemysłu transatlantyckiego. Rozwiązania dyktowane przez WTO nie zawsze są jednomyślnie akceptowane, nie zmienia to jednak faktu, że zapewne w tej organizacji zostanie rozstrzygnięty powyższy spór i zapisze się w historii światowego prawa handlowego.

ZOSTAW ODPOWIEDŹ

Please enter your comment!
Please enter your name here